نقشه خاکستری برای ساخت‌وساز

معاون شهردار تهران درباره تغییراتی که وزارت راه و شهرسازی قصد دارد در قالب «اصلاح مبحث دوم مقررات ملی ساختمان»، روی ضوابط و فرآیند ساخت‌و‌ساز اعمال کند، معتقد است نقشه در حال تدارک برای بازار مهندسان ساختمانی، اگرچه از روی تفکر و تجربه‌های قبلی، در حال تدوین است، اما ابهاماتی برای بازیگران فعلی و جدید دارد که باید روشن شود. از جمله نقاط خاکستری این نقشه، نامشخص بودن منبع هزینه‌هایی است که با ورود گروه‌های جدید به پروسه صدور مجوز و نظارت (شرکت‌های طراحی و کنترل)، برای مالکان ایجاد می‌شود.

فرید قدیری، بهشاد بهرامی: اصلاحاتی که به‌تازگی وزارت راه‌وشهرسازی حین بازنگری در ضوابط مهندسی ساخت‌وسازهای شهری به آن رسیده است، از نظر مدیریت شهری تهران یک نقشه مبتنی بر فکر و تجربه محسوب می‌شود که فعلا دارای ابهامات متعددی است.

متولی بخش مسکن و ساختمان در دولت با دو هدف «تسهیل پروسه اخذ مجوز ساخت توسط مالک» و همچنین «افزایش کیفیت ساختمان‌های جدید توسط سازنده»، قصد دارد در قالب اصلاح مبحث دوم مقررات ملی ساختمان، در فرآیند صدور پروانه ساختمانی و همچنین نحوه به‌کارگیری سازنده متخصص و مهندس‌ناظر مجرب، تغییرات اساسی ایجاد کند. محور بازسازی ضوابط، بر حق انتخاب و اختیار مالک– فردی که صاحب زمین یا ملک کلنگی آماده ساخت است- پایه‌ریزی شده و سه نوع تحول عمده را شامل می‌شود؛ اول اینکه صدور مجوز از طرف شهرداری باید به جای تک پروانه ساختمانی، دو مرحله‌ای شده و دو پروانه «شهرسازی» و «ساخت» برای مالک صادر شود تا از این طریق، ابتدا حقوق ساختمانی مالک از بابت کاربری، تراکم و سایر ضوابط شهری روی عرصه تثبیت شود و سپس هر زمان که مالک از آمادگی مالی برای شروع ساخت برخوردار شد، پروانه دوم با درخواست وی صادر شود.

تحول دوم، ممنوعیت ارجاع مهندس ناظر توسط سازمان‌های نظام مهندسی است که بر مبنای آن، مالک خود حق انتخاب مهندس‌ناظر را پیدا می‌کند و بازار مهندسی ساختمان رقابتی می‌شود. براساس تحول سوم -که به نظر می‌رسد پیامدهای مثبت بیشتری نسبت به دو اقدام اول دارد- سکان‌دار کنترل کیفیت ساخت‌وسازها برای اولین‌بار، معلوم و مشخص می‌شود تا دیگر همچون گذشته، بعد از هر حادثه –ریزش گودها و...- دستگاه‌های مربوطه نتوانند ضعف مسوولیت را بین خود پاسکاری کنند. معاون شهرسازی و معماری شهرداری تهران، درباره تدارکات وزارت راه و شهرسازی برای تدوین مقررات جدید ساخت و ساز معتقد است: نقشه در حال طراحی، یکسری نقاط خاکستری دارد که باید قبل از تصویب نهایی و اجرای آن روشن شود. پژمان پشمچی‌زاده با اشاره به اینکه، موضوع دو مرحله‌ای شدن صدور پروانه به پیشنهاد شهرداری از سال 91 در برخی مناطق به‌صورت اختیاری به اجرا درآمد، می‌گوید: این روش چندان مورد استقبال سازنده‌ها قرار نگرفت و کسانی که پروانه اول را دریافت می‌کردند، از ترس تغییر مقررات در آینده، بلافاصله برای اخذ پروانه دوم مراجعه می‌کردند.

معاون شهردار تهران با تاکید بر اینکه، شهرداری در ماجرای اصلاح فرآیند مهندسی ساخت‌وساز، قطعا انعطاف‌پذیر عمل خواهد کرد، تصریح می‌کند: نقاط ابهام مالکان و سازنده‌ها در این اصلاح و بازنگری باید مرتفع شود. مهم‌ترین نقطه مبهم این نقشه، نامشخص بودن منابع و مرجع «هزینه‌های جدید» است. براساس نقشه جدید، قرار است ارتباط مالک با شهرداری از ابتدا تا انتهای پروسه اخذ مجوز، توسط «شرکت طراحی» در نقش وکیل مالک برقرار شود و در مرحله ساخت، شرکت «کنترل ساخت» به نمایندگی شهرداری‌ها، نظارت عالیه داشته باشد. بازیگران جدید، هزینه‌هایی دارند که مشخص نیست کدام نهاد یا طرف ساخت باید آنها را بپردازد.

متن گفت‌وگو با معاون شهرسازی و معماری شهرداری تهران را در زیر بخوانید:

وزارت راه‌وشهرسازی بنا دارد برای اصلاح مبحث دوم مقررات ملی ساختمان در سازوکار صدور پروانه ساختمانی اصلاحاتی انجام دهد. بر مبنای این برنامه صد‌‌ور پروانه ساختمانی د‌‌ر شهرد‌‌اری از حالت تک نسخه تغییر می‌کند‌‌ و به جای آن د‌‌و پروانه به ترتیب تحت عناوین «پروانه شهرسازی» و «پروانه ساخت» صاد‌‌ر خواهد‌‌ شد‌‌. پروانه اول صرفا به نام مالک زمین است که مطابق آن، امتیازها و حقوق مربوط به ملک شامل نوع کاربری، میزان تراکم و سایر ضوابط شهرد‌‌اری، برای ملک تثبیت و تعیین می‌شود‌‌. پروانه اول تاریخ مصرف ند‌‌ارد‌‌ بنابراین، مالک عجله‌ای د‌‌ر ساخت ند‌‌ارد،‌‌ بلکه هر زمان بنیه مالی مناسب برای ساخت‌و‌ساز د‌‌اشت، می‌تواند‌‌ از طریق سازند‌‌ه د‌‌ارای صلاحیت اقد‌‌ام کند‌؛ این شیوه مانع از افزایش تعد‌‌اد‌‌ ساختمان‌های نیمه‌کاره می‌شود‌‌. پروانه د‌‌وم نیز که همان مجوز رسمی ساخت‌وساز است فقط به سازند‌‌ه صلاحیت‌د‌‌ار ارائه خواهد‌‌ شد‌‌. شهرداری تهران در خصوص دو مرحله‌ای شدن صدور پروانه ساخت‌وساز چه موضعی دارد؟

اولا، بحث دومرحله‌ای شدن بحث جدیدی نیست. در سیستم شهرداری تهران از سال ۹۱ بحث دومرحله‌ای شدن صدور پروانه ساختمانی پیگیری و به شکل دیگری اجرایی شده به این معنا که در الگوی مورد استفاده شهرداری تهران دو مرحله‌ای شدن صدور پروانه ساختمانی یک روش اختیاری است. هدف از تغییر شکل صدور پروانه ساختمانی نیز حل بخشی از مشکلاتی بود که صدور یک مرحله‌ای پروانه ساختمانی ایجاد می‌کرد. به عنوان مثال افزایش تعداد پروژه‌های نیمه‌تمام، برج‌های نیمه‌کاره و نظایر آن، بر اثر مشکلاتی بود که در سیستم یک مرحله‌ای صدور پروانه ساختمانی وجود داشت. بنابراین از سال 91 این طرح به صورت آزمایشی در شهرداری‌های مناطق 22گانه تهران عملیاتی شد.

برمبنای این الگوی جدید در مرحله اول پروانه شهرسازی و در مرحله دوم پروانه ساخت صادر می‌شد. با این وجود سازندگان و متقاضیان دریافت پروانه ساختمانی اقبال زیادی به این موضوع نشان ندادند.

مطابق آمار سال 91، حدود 5/ 1 درصد از پروانه‌های ساختمانی به روش دو مرحله‌ای صادر شده بود و بقیه به روش یک مرحله‌ای درخواست خود را برای صدور تک پروانه ساختمانی ارائه کردند. حتی از همین تعداد محدود که به روش دو مرحله‌ای پروانه خود را دریافت کرده بودند، بعد از چند هفته برای بازگشت به روش یک مرحله‌ای درخواست دادند. در آن زمان بنده شهرداری منطقه سه بودم و با درخواست‌های زیادی برای بازگشت به روش قدیمی صدور پروانه یا همان تک مرحله‌ای شدن رو‌به‌رو بودیم.

چه گروه از متقاضیان درخواست صدور دوباره پروانه ساختمانی خود را به روش تک‌مرحله‌ای داشتند؟ مجوزهای بزرگ مقیاس یا کوچک مقیاس؟

این درخواست به ویژه از سوی مالکان پروژه‌های دو تا سه هزار متراژ که عموما بنای کوچک متراژ دارند ارائه می‌شد.

از دیدگاه شما چرا این روش نتوانست کارآیی لازم را در مقایسه با روش قدیمی یا همان صدور تک مرحله پروانه ساختمانی داشته باشد؟

مالکان بعد از مدتی متوجه شدند صدور پروانه ساختمانی به صورت دو مرحله‌ای از مسیر طولانی‌تر انجام می‌شود، بنابراین باید ریسک‌های متعددی از جمله تغییر مبنای صدور عوارض ساختمانی را در یک پروسه زمانبر بپذیرند. البته بخشی از این نگرانی به ضعف‌های سیستم از جمله تغییر خلق‌الساعه مصوبات شورا یا اعلام شاخص‌های جدید اقتصادی از سوی بانک مرکزی بازمی‌گشت که یک نوع حس ناامنی را به متقاضی منتقل می‌کرد. دوم آنکه این گروه از متقاضیان زمانی که به شهرداری‌های مناطق مراجعه می‌کردند با یک رویکرد سلیقه‌ای مواجه می‌شدند. بخشی از این نوع رفتار سلیقه‌ای به دلیل تازگی موضوع بود و می‌توان اینگونه تعبیر کرد که تا حدودی طبیعی است. سوم آنکه در مدل جدید صدور پروانه ساختمانی فقط فرآیند تغییر کرده بود و تغییری در ساختار به وجود نیامده بود. به این معنا که اجزا و بازیگران دخیل در احداث یک پروژه ساختمان که ساختار آن را تشکیل می‌دهند، تغییر نکرده بودند. شهرداری، نظام مهندسی، ناظر، طراح، محاسب همان نقشی را اجرایی می‌کردند که در الگوی یک مرحله‌ای صدور پروانه ساختمانی داشتند. همین جا یک نکته اضافه کنم که پشتوانه طرح دو مرحله‌ای شدن صدور پروانه ساختمانی، مثبت و با تفکر کارشناسی بود.

طراحان این الگو در آن زمان با این تفکر که مالک بنا باید ابتدا حقوق خود را نسبت به ضوابط فنی شهرسازی که به تازگی هم ابلاغ شده بود، تثبیت کند، بعد در فضایی آرام‌تر و مطمئن‌تر نسبت به شروع کار تصمیم بگیرد. وقتی مصمم شد، منابع آماده شد و پشتوانه‌های لازم فنی را داشت، نهایتا کار را شروع کند. این اصلی‌ترین انگیزه برای دومرحله‌ای کردن صدور پروانه ساختمانی بود. بنابراین بحثی که الان مطرح می‌شود دست‌کم به لحاظ فرآیندی بحث تازه‌ای نیست.

اما به نظر می‌رسد در ایده جدیدی که از سوی وزارت راه‌وشهرسازی مطرح شده تغییراتی در ساختار سیستم صدور پروانه‌ای ساختمان‌ها ایجاد شده است. تغییر اول این است که دیگر مثل سال 91 که شما به آن اشاره کردید دریافت پروانه ساختمانی به شکل دومرحله‌ای اختیاری نخواهد بود، بلکه اجباری می‌شود.

به نظر می‌رسد هنوز وزارت راه‌وشهرسازی در تدوین بازنگری مبحث دوم به نتایج قطعی نرسیده‌ است. در هر جلسه شاید مباحث و اقوال مختلفی مطرح شود. بنابراین چون هنوز خروجی این مجموعه‌جلسات رسما اعلام نشده و در جریان مباحث نیز مشاهده می‌شود تفاوت‌های ماهیتی مهمی در جلسات بعدی ایجاد می‌شود، بنابراین پاسخ دادن به سوال شما راحت نیست؛ اما اگر فرض کنیم مطابق با اطلاعاتی که شما در ابتدای بحث مطرح کردید بنا است تغییرات در سیستم صدور پروانه ساختمانی شکل بگیرد باید در مورد تغییر اول به شما بگویم که این‌طور نیست.

این تصمیم برای ما الزام‌آور نیست. فرآیند صدور پروانه مرتبط با شهرداری است. البته مجموعه شهرداری در خصوص این موضوع این انعطاف‌پذیری را دارد چراکه به نوعی خود را مبتکر این الگو می‌داند و بنابراین شهرداری با اصل موضوع مشکلی ندارد.

تغییر دیگری که به نظر می‌رسد درجریان اجرای ایده وزارت راه وشهرسازی اتفاق می‌افتد، تغییر بازیگران این ساختار است. شما اشاره کردید یکی از اشکالات اجرای این طرح از سوی شهرداری در سال 91 مربوط به تغییر نکردن بازیگران این فرآیند بود. اما در دوره جدید بنا شده است وظیفه نظارت به شهرداری سپرده شود و انتخاب مهندس ناظر به جای سازمان نظام مهندسی از سوی مالک انجام می‌شود. ضمن آنکه بازیگر دیگری به نام بازرس فنی به مجموعه اضافه می‌شود. آیا این تغییرات از دیدگاه شما نمی‌تواند روند اجرای الگوی جدید را تسهیل کند؟

بر اساس اطلاعاتی که شما به آن اشاره دارید در فرآیند جدید صدور پروانه ساختمانی ابتدا سازنده تقاضای صدور مجوز شهرسازی می‌کند. در این مرحله پیش از هر کاری فرد سازنده به یک شرکت کنترل طراحی مراجعه می‌کند(در این مجموعه باید روش تعیین صلاحیت این شرکت مشخص شود) و به نوعی این شرکت وکیل کاری سازنده و مسوول پیگیری فنی پرونده او خواهد شد. پس از عقد قرارداد میان مالک و شرکت کنترل طراحی این شرکت به شهرداری مراجعه می‌کند، تشکیل پرونده می‌دهد و براساس ضوابط و نقشه‌ای که از شهرداری منطقه می‌گیرد- نقشه معماری- فاز اول را تکمیل می‌کند. سپس مجوز شهرسازی مربوطه را با عوارضی که توسط مالک پرداخت می‌شود از شهرداری دریافت می‌کند.

در مرحله بعد همین شرکت با انجام سایر بخش‌های مطالعاتی موجود کار را ادامه می‌دهد. دریافت و مدیریت داده‌های ژئوتکنیک را انجام می‌دهد و براساس آن نقشه‌های فاز دوم را تهیه خواهد کرد، نقشه‌ها را به شهرداری تحویل می‌دهد و نهایتا مجوز ساخت را از شهرداری دریافت می‌کند. در مرحله ساخت، شرکت کنترل ساخت جایگزین شرکت کنترل طراحی می‌شود.

از سوی دیگر مالک یک مهندس ناظر را انتخاب می‌کند که بر روند ساخت ساختمان نظارت داشته باشد. البته انتخاب مهندس ناظر می‌تواند جدا از انتخاب یک مدیر پروژه باشد. یعنی امکان دارد مالک اجرا را به یک مدیر پروژه هم بسپارد. مدیر پروژه‌ای که الان در روال بازار، ۱۰درصد پروژه را دریافت می‌کند و به عنوان مدیر پروژه قرار می‌گیرد. بنابراین در این فضا ممکن است یک مدیر پروژه در ساختمان نظارت بر ساخت‌وساز را مدیریت کند. یک مهندس ناظر از طرف مالک کار نظارت بر اجرای مدیر پروژه را دنبال کند و یک شرکت کنترل ساخت‌وساز بر کار اینها نظارت کلی داشته باشد.

یعنی یک نظارت سه‌بعدی؟

نظارت نه، یک نقش‌آفرینی یا یک اجرای سه‌وجهی. فلسفه اجرای سه‌وجهی نظام اجرایی پروژه‌ها در سطح کشور این است که همیشه سه بخش دارید؛ کارفرما، ناظر و پیمانکار. در بعضی‌ پروژه‌ها عامل چهارمی هم هست که نظام را چهاروجهی می‌کند. خوب است بدانید این تفکر جاری حاصل اجرای پروژه‌های تملک دارایی و سرمایه است.

بنده زمانی در وزارت نیرو مجری سد و شبکه بودم، این موضوع که دغدغه مالی داشته باشم و منافع مستقیم با یک پروژه درگیر باشد برای من مطرح نبوده است. برای من این مطرح بوده که اعتباراتی بگیرم، پیمانکاری انتخاب کنم، مهندس ناظری سر کار بگذارم که پروژه‌ام در زمان مشخص موافقت‌نامه به اتمام برسد. اینجا قضیه مقداری متفاوت است. اینجا مالک به جیب خودش فکر می‌کند.

اما مالکان در شرایط فعلی از نحوه نظارت و خدمات مهندسی چندان رضایت ندارند.

امکان دارد مالک از وضعیت حاضر ناراضی باشد که هست؛ اما سوال اینجاست که در الگوی جدید آیا این مساله بهبود پیدا می‌کند؟ به مالک اعلام می‌شود که باید یک مدیر و یک مهندس ناظر برای احداث ساختمان خود انتخاب کنی و از سوی دیگر یک شرکت کنترل ساخت هم بر این روند نظارت دارد که هنوز معلوم نیست حق‌الزحمه‌اش را مالک یا شهرداری باید پرداخت کند؛ شهرداری که محلی برای پرداخت ندارد! به نظر می‌رسد بخشی از مسائل در چرخه جدید صدور پروانه ساختمانی مبهم است. اصل ایده برای تغییر فرآیند خوب و مثبت است اما به روند شکلی مصوبات و معادلات نقد دارم. در همین مرحله برای همه این سوال پیش می‌آید که مالک در این شرایط انگیزه‌های اقتصادی برای این کار دارد یا نه.

یکی از فرضیه‌های احتمالی این است که مالک انگیزه‌هایش را از دست بدهد مگر اینکه آنقدر تقاضا در بازار زیاد شود و شرایط اقتصاد و مسکن به حدی رونق پیدا کند که به‌رغم همه این هزینه‌ها مالک احساس کند خروجی پروژه برای او سودآور است. البته با در نظر گرفتن آمار صدور پروانه‌های سال‌های 90 تا 92 ، حدود ۲۴۰ تا ۲۵۰ هزار واحد نوساز دست مردم خالی مانده است. به اتکای این آمار، شکل گرفتن چنین رونقی مقداری محل تردید است که مالک با اضافه شدن این هزینه‌ها از شرایط استقبال کند و ساخت‌وساز را انجام دهد.

بازهم تاکید می‌کنم که با وجود تغییر بازیگران این ساختار اصلی‌ترین ابهام الگوی جدید این است که قرار است چه کسی پول و منابع مربوط به شرکت کنترل ساخت را پرداخت کند. موضوع نگران‌کننده دیگر هم این است که چرا باید تا زمانی که مباحث این موضوع به یک نتیجه قطعی و کامل نرسیده است در خصوص آن اطلاع‌رسانی انجام شود؟ از زمان طرح این موضوع در رسانه‌ها، اگر روزانه به طور میانگین بین 50 تا 55 تقاضا از سوی مالکان برای معرفی مهندس ناظر انجام می‌شد هم اکنون این تقاضا‌ها به 15تا 16 درخواست در روز رسیده است. یعنی ۵۵ تقاضایی که باید تبدیل به مجوز ساخت شود، به یک‌سوم کاهش یافته است. چون برخی مالکان تصور می‌کنند که پروسه صدور پروانه ساختمانی به شکلی تغییر می‌کند که دیگر با سازمان نظام مهندسی کار نداشته باشند.

تبعات احتمالی این مباحث و فرضیه‌ها به رکود بازار ساخت‌وساز و اقتصاد مسکن دامن خواهد زد که هیچ سودی برای بسیاری از صنایع وابسته و شرکت‌های ارائه‌دهنده خدمات مهندسی ندارد. در نتیجه اینکه محقق شدن این دستورالعمل جدید چگونه خواهد بود، یا واکنش بازار نسبت به این موضوع چطور خواهد بود مسائل مبهمی است که در این بحث وجود دارد و باید منتظر بمانیم ببینیم چه زمانی متولیان مربوطه به یک وحدت‌نظر در این موضوع می‌رسند.